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摘要：农村公共物品供给对发展农村经济、缩小城乡差距以及维护国民经济的持续发展具有重要意义。目前，我国农村公共品总量不足，供给结构不合理，已经成为制约农村经济发展的主要因素。事实证明，政府是农村公共物品供给的重要主体，必须加强公共财政在优化农村公共物品过程中的作用，增加财政支农力度，明确政府间财政关系，建立健全强有力的财政监督机制，完善转移支付制度，加快构建“民生财政”的步伐。
关键词：农村公共物品；供给；公共财政
中图分类号：F812.8
文献标志码：A
文章编号：1673-291X(2007)10-0042-02
公共物品是指能以零的边际成本给所有社会成员提供同等数量的物品。公共物品以社会公共需要为基础，主要强调(一定范围内)消费的公共性，即具有选择性的“非竞争性”和“非排他性”。农村公共物品不同于农民个人需要而言的私人物品，是指在农村地域范围内、用于满足农村居民社会生活共同需要的物品。中国农村公共物品具有地域性、不统一性和多层次性的特征。
一、政府财政支持农村公共物品供给的必要性
一些学者认为，农村公共物品供给应该多元化，即政府、市场、私人共同提供公共物品。由于农村市场经济发展不完全，公共物品成本高、规模大、收益低，所以，在相当长的时间内，政府财政支持农村公共物品供给是非常必要的。原因归结起来主要有以下三点：
1.市场失灵
由于公共物品的非竞争性和非排他性，出于自身利益的考虑，人人都希望由别人提供公共物品而自己免费使用，这就形成了经济学中的“搭便车”现象，使得市场无力提供公共物品。公共物品的外溢性，使成本收益不对称，影响了市场配置资源的效率。消费者个人偏好不同，信息的不对称以及市场的不完全，都为政府干预提供了理由。
2.农民负担
农村公共物品与农民负担呈现高度正相关性。从经济学角度来看，农民负担可以表现为农民分担的公共物品成本。由于政府职能缺位或不到位，一些公共物品强制供给，资源利用率低，农民的负担总体沉重且负担不均，累退效应明显，收入水平较高的农民和比较利益越高的产业，负担率越低，这样就严重影响了农民生产的积极性和社会公平。
3.政府责任
由于市场、个人能力和财力有限，以及公共物品本身固有的特点，农村公共物品的提供应该主要依靠中央和地方财政，政府是公共物品的天然供给者，特别是教育、医疗等外溢性较强的公共物品，还有投资较大的产品应该由国家财政负担。此外，政府可以凭借其财政职能，通过优惠税收、特许权和给予财政补贴等条件，激励农村公共品的市场供给和自愿供给，这是其他组织不能替代的。
二、我国农村公共物品供给存在的问题及成因分析
1.农村公共物品供给总量不足
随着社会的进步、经济的发展，农村对公共物品的需求急剧增大，但是，农村公共物品的供给并没有相应程度的增加。具体表现在：基础设施供应不足，截至2005年底，农村自来水普及率61.3%，96.%的村庄没有污水处理系统；义务教育投入不足，失学现象严重，2004年，农村居民小学文化程度占29.2%，初中占50.4%，高中占10.1%；农村社会保障制度不完善，医疗卫生条件差；科技投入低，等等。
造成上述问题的原因主要有两个。一是中央财政对农业的投入较低，虽然近些年有所增加，但用于农业支出的比重却没有增加，甚至一直在下降，这就导致农村公共物品供给的严重短缺。二是中央和基层政府的财权事权划分不科学，财权上移，事权下移，地方财政支出与收入不成正比，致使县乡政府财政负担沉重，没有足够的资金增加农村公共物品提供，最终只能减少或不提供农村公共物品。
2.农村公共物品供给结构不合理
农民急需的而且关系到农村可持续发展的公共物品供给不足，与农村生产相关的基础设施、交通道路、用水用电供给相当缺乏，农村教育水平低，医疗无保障，环境恶化。而农民需求较少的部分奢侈消费品供给过剩，如非生产性的公共设施、楼堂馆所、歌舞剧院等，这种供求不和谐的现象严重影响了农村社会的进步和可持续发展。
导致以上现象发生的原因是一些政府官员偏重于将财政资源投向见效快、易出政绩的形象工程，对农民需求较少或不需要的公共物品供给过剩，个别官员甚至为了自身利益，贪污受贿，对农民的服务以次充好，导致某些工程质量低劣，成为“豆腐渣”工程。
3.农村公共物品供给不公平
(1)城乡公共物品供给不公平。城市不存在生产性公共产品的短缺问题，而农村的生产性公共产品供给严重不足；城市的交通、娱乐设施以及水、电、暖的供给较充裕，而大部分农村并没有享受到这些基本的生活产品；我国的社会保险以及最低生活保障制度也只是在县级以上城市实行，对农村只进行了医疗保险和养老保险的试点；农村基础教育等关系到农村可持续发展的公共产品与城市差距甚大。
(2)农村各地区间公共物品供给不公平。经济发达、交通便利、物产丰富的地区，地方政府有财力为农村提供公共物品；而那些经济落后、交通不便、底子较差的地区，公共物品供给则出现短缺状态。
提供公共物品，满足社会公共需要是现代政府的重要职责之一，而公共物品的提供是以其非竞争性、非排他性为基础，以公平性为前提的。在过去分税制财政体制和城乡二元经济制度下，用于城市建设和公共物品供给的资金偏重，而用于农村的偏轻；并且由于财政转移支付制度不完善，使落后地区农村公共物品供给资金得不到保障，这就造成了农村公共物品供给的不公平。
三、优化农村公共物品供给的公共财政解决措施
通过以上对我国农村公共物品问题及原因的分析，笔者认为，矛盾的焦点集中在政府财政职能缺位，财政体制不完善上。我国公共财政体系的建立主要在城市，农村并没有涉及，而公共财政体系的典型特征就是以满足整个社会的公共需要为出发点和最终目标。因此，要从根本上建设社会主义新农村，就必须加大农村公共物品投入，改革城乡“二元”经济体制，明确政府间财政关系，完善转移支付制度，使农民享有与城市居民无差距的公共物品。
1.增加财政支农力度，调整财政支农结构
首先，国家要增加财政对农业的投入力度，可以考虑将农村税收按需要留给县乡财政，使其有足够的资金用于公共物品投入，同时，国家应该适当增加税收、国债资金用于农村的比重，拓宽融资渠道，确保支农资金增长速度不低于财政支出的增长速度。其次，进一步调整财政支农结构，为农民提供能满足其自身需求的公共物品；增加对农村基础教育的投入，真正在农村实现九年义务教育；加强农村基础设施建设，为农业生产提供良好的外部条件；完善农村社会保障制度和医疗体制，切实提高农民生活质量；大力支持农村科学技术的研究推广。
2.明确政府间财政关系，形成“以支定收”的财政观
大多数经济学家认为，公共物品的提供应该是一个较分权的模式，地方政府应该承担起资源配置的主要职能，即地方政府应掌握更多的事权。而与地方税相比，中央政府的税收更具效率，因此，主张税收体系采取比较集权的方式。应该根据农村公共物品收益范围的不同，划分中央与地方政府的职责权限。收益范围在全国的公共物品应当由中央负责，而收益范围是区域性的公共物品就由地方政府负责。
此外，要贯彻实施“以支定收”的财政观。根据公共财政和公共物品层次性理论，确定各级政府的事权分工；把政府作为一个整体，计算出履行职能所需的财政支出总额，为满足该支出需要而组织适当的税收收入；把税种在各级政府间合理划分；对于各级政府间财政收入的余缺、差额，通过转移支付制度进行协调，使各级政府收支平衡。
3.建立健全强有力的财政监督机制
为了保证农村公共物品的有效供给，确保基层政府和行政人员能够以规范的方式履行职责，使财政支农资金能够得到合理的利用，避免腐败的发生，中央及专门机构应该加强对其的监督，通过法律的形式将责任细化到各级政府以及每个当政人员，做到权责分明，奖惩有依。因此，建立健全一套切实可行的财政监督体制迫在眉睫。
4.完善转移支付制度，推动城乡公共物品供给均等化
转移支付制度是平衡各地区财力差距的主要手段之一。因此，我们要在收入适度集权、支出适当分权的前提下，通过转移支付制度实现地区间财力水平相对均衡和城乡公共品供给的均等化。
首先，构建多层次的转移支付体系。其次，完善转移支付手段。根据转移支付制度的目标和功能，上级政府应该对农村政府提供一般转移支付和专项转移支付，前者用于解决经济落后的农村地区财政平衡能力的不足，后者用于帮助农村居民享有与国民经济发展水平相适应的公共服务。最后，建立转移支付测算体系。明确影响各级政府财政支出水平的相关因素，以及各因素在地方财政中的权重，确定财政支出的调整系数，排除人为的因素，使财政转移支付额度较为公平合理。
5.积极推动“公共财政”走向“民生财政”
“民生”问题成为近期以来社会最关心的问题，而三农问题正是“民生”问题的重要内容。“民生财政”融合了长期以来认为矛盾的东西——效率与公平，与民生问题的性质相联系，“民生财政”的基本导向是满足公共消费需求，现阶段的任务无疑是扩大公共消费，以促进基本消费的平等化。随着政府财政能力的不断提升，扩大政府公共服务规模和范围已经具备了条件，原来迫于财政压力而导致政府“缺位”的民生领域，如农村义务教育、基本医疗和公共卫生等公共物品的提供，已经到了改善的阶段。
[责任编辑 姜 野]
关键词：农村公共物品；供给；公共财政
中图分类号：F812.8
文献标志码：A
文章编号：1673-291X(2007)10-0042-02
公共物品是指能以零的边际成本给所有社会成员提供同等数量的物品。公共物品以社会公共需要为基础，主要强调(一定范围内)消费的公共性，即具有选择性的“非竞争性”和“非排他性”。农村公共物品不同于农民个人需要而言的私人物品，是指在农村地域范围内、用于满足农村居民社会生活共同需要的物品。中国农村公共物品具有地域性、不统一性和多层次性的特征。
一、政府财政支持农村公共物品供给的必要性
一些学者认为，农村公共物品供给应该多元化，即政府、市场、私人共同提供公共物品。由于农村市场经济发展不完全，公共物品成本高、规模大、收益低，所以，在相当长的时间内，政府财政支持农村公共物品供给是非常必要的。原因归结起来主要有以下三点：
1.市场失灵
由于公共物品的非竞争性和非排他性，出于自身利益的考虑，人人都希望由别人提供公共物品而自己免费使用，这就形成了经济学中的“搭便车”现象，使得市场无力提供公共物品。公共物品的外溢性，使成本收益不对称，影响了市场配置资源的效率。消费者个人偏好不同，信息的不对称以及市场的不完全，都为政府干预提供了理由。
2.农民负担
农村公共物品与农民负担呈现高度正相关性。从经济学角度来看，农民负担可以表现为农民分担的公共物品成本。由于政府职能缺位或不到位，一些公共物品强制供给，资源利用率低，农民的负担总体沉重且负担不均，累退效应明显，收入水平较高的农民和比较利益越高的产业，负担率越低，这样就严重影响了农民生产的积极性和社会公平。
3.政府责任
由于市场、个人能力和财力有限，以及公共物品本身固有的特点，农村公共物品的提供应该主要依靠中央和地方财政，政府是公共物品的天然供给者，特别是教育、医疗等外溢性较强的公共物品，还有投资较大的产品应该由国家财政负担。此外，政府可以凭借其财政职能，通过优惠税收、特许权和给予财政补贴等条件，激励农村公共品的市场供给和自愿供给，这是其他组织不能替代的。
二、我国农村公共物品供给存在的问题及成因分析
1.农村公共物品供给总量不足
随着社会的进步、经济的发展，农村对公共物品的需求急剧增大，但是，农村公共物品的供给并没有相应程度的增加。具体表现在：基础设施供应不足，截至2005年底，农村自来水普及率61.3%，96.%的村庄没有污水处理系统；义务教育投入不足，失学现象严重，2004年，农村居民小学文化程度占29.2%，初中占50.4%，高中占10.1%；农村社会保障制度不完善，医疗卫生条件差；科技投入低，等等。
造成上述问题的原因主要有两个。一是中央财政对农业的投入较低，虽然近些年有所增加，但用于农业支出的比重却没有增加，甚至一直在下降，这就导致农村公共物品供给的严重短缺。二是中央和基层政府的财权事权划分不科学，财权上移，事权下移，地方财政支出与收入不成正比，致使县乡政府财政负担沉重，没有足够的资金增加农村公共物品提供，最终只能减少或不提供农村公共物品。
2.农村公共物品供给结构不合理
农民急需的而且关系到农村可持续发展的公共物品供给不足，与农村生产相关的基础设施、交通道路、用水用电供给相当缺乏，农村教育水平低，医疗无保障，环境恶化。而农民需求较少的部分奢侈消费品供给过剩，如非生产性的公共设施、楼堂馆所、歌舞剧院等，这种供求不和谐的现象严重影响了农村社会的进步和可持续发展。
导致以上现象发生的原因是一些政府官员偏重于将财政资源投向见效快、易出政绩的形象工程，对农民需求较少或不需要的公共物品供给过剩，个别官员甚至为了自身利益，贪污受贿，对农民的服务以次充好，导致某些工程质量低劣，成为“豆腐渣”工程。
3.农村公共物品供给不公平
(1)城乡公共物品供给不公平。城市不存在生产性公共产品的短缺问题，而农村的生产性公共产品供给严重不足；城市的交通、娱乐设施以及水、电、暖的供给较充裕，而大部分农村并没有享受到这些基本的生活产品；我国的社会保险以及最低生活保障制度也只是在县级以上城市实行，对农村只进行了医疗保险和养老保险的试点；农村基础教育等关系到农村可持续发展的公共产品与城市差距甚大。
(2)农村各地区间公共物品供给不公平。经济发达、交通便利、物产丰富的地区，地方政府有财力为农村提供公共物品；而那些经济落后、交通不便、底子较差的地区，公共物品供给则出现短缺状态。
提供公共物品，满足社会公共需要是现代政府的重要职责之一，而公共物品的提供是以其非竞争性、非排他性为基础，以公平性为前提的。在过去分税制财政体制和城乡二元经济制度下，用于城市建设和公共物品供给的资金偏重，而用于农村的偏轻；并且由于财政转移支付制度不完善，使落后地区农村公共物品供给资金得不到保障，这就造成了农村公共物品供给的不公平。
三、优化农村公共物品供给的公共财政解决措施
通过以上对我国农村公共物品问题及原因的分析，笔者认为，矛盾的焦点集中在政府财政职能缺位，财政体制不完善上。我国公共财政体系的建立主要在城市，农村并没有涉及，而公共财政体系的典型特征就是以满足整个社会的公共需要为出发点和最终目标。因此，要从根本上建设社会主义新农村，就必须加大农村公共物品投入，改革城乡“二元”经济体制，明确政府间财政关系，完善转移支付制度，使农民享有与城市居民无差距的公共物品。
1.增加财政支农力度，调整财政支农结构
首先，国家要增加财政对农业的投入力度，可以考虑将农村税收按需要留给县乡财政，使其有足够的资金用于公共物品投入，同时，国家应该适当增加税收、国债资金用于农村的比重，拓宽融资渠道，确保支农资金增长速度不低于财政支出的增长速度。其次，进一步调整财政支农结构，为农民提供能满足其自身需求的公共物品；增加对农村基础教育的投入，真正在农村实现九年义务教育；加强农村基础设施建设，为农业生产提供良好的外部条件；完善农村社会保障制度和医疗体制，切实提高农民生活质量；大力支持农村科学技术的研究推广。
2.明确政府间财政关系，形成“以支定收”的财政观
大多数经济学家认为，公共物品的提供应该是一个较分权的模式，地方政府应该承担起资源配置的主要职能，即地方政府应掌握更多的事权。而与地方税相比，中央政府的税收更具效率，因此，主张税收体系采取比较集权的方式。应该根据农村公共物品收益范围的不同，划分中央与地方政府的职责权限。收益范围在全国的公共物品应当由中央负责，而收益范围是区域性的公共物品就由地方政府负责。
此外，要贯彻实施“以支定收”的财政观。根据公共财政和公共物品层次性理论，确定各级政府的事权分工；把政府作为一个整体，计算出履行职能所需的财政支出总额，为满足该支出需要而组织适当的税收收入；把税种在各级政府间合理划分；对于各级政府间财政收入的余缺、差额，通过转移支付制度进行协调，使各级政府收支平衡。
3.建立健全强有力的财政监督机制
为了保证农村公共物品的有效供给，确保基层政府和行政人员能够以规范的方式履行职责，使财政支农资金能够得到合理的利用，避免腐败的发生，中央及专门机构应该加强对其的监督，通过法律的形式将责任细化到各级政府以及每个当政人员，做到权责分明，奖惩有依。因此，建立健全一套切实可行的财政监督体制迫在眉睫。
4.完善转移支付制度，推动城乡公共物品供给均等化
转移支付制度是平衡各地区财力差距的主要手段之一。因此，我们要在收入适度集权、支出适当分权的前提下，通过转移支付制度实现地区间财力水平相对均衡和城乡公共品供给的均等化。
首先，构建多层次的转移支付体系。其次，完善转移支付手段。根据转移支付制度的目标和功能，上级政府应该对农村政府提供一般转移支付和专项转移支付，前者用于解决经济落后的农村地区财政平衡能力的不足，后者用于帮助农村居民享有与国民经济发展水平相适应的公共服务。最后，建立转移支付测算体系。明确影响各级政府财政支出水平的相关因素，以及各因素在地方财政中的权重，确定财政支出的调整系数，排除人为的因素，使财政转移支付额度较为公平合理。
5.积极推动“公共财政”走向“民生财政”
“民生”问题成为近期以来社会最关心的问题，而三农问题正是“民生”问题的重要内容。“民生财政”融合了长期以来认为矛盾的东西——效率与公平，与民生问题的性质相联系，“民生财政”的基本导向是满足公共消费需求，现阶段的任务无疑是扩大公共消费，以促进基本消费的平等化。随着政府财政能力的不断提升，扩大政府公共服务规模和范围已经具备了条件，原来迫于财政压力而导致政府“缺位”的民生领域，如农村义务教育、基本医疗和公共卫生等公共物品的提供，已经到了改善的阶段。
[责任编辑 姜 野]