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摘 要：随着时代的变迁，工业化、城镇化的带动，农村经济社会在加速转型，以行政村为基本单元的村民自治模式出现了管辖半径过大、人口数量过多、公共服务供给能力不足等一系列问题。针对存在以上问题，通过走访调研，以H市推行的“一组一会”自治模式为研究对象，分析了当前村民自治存在的问题，并提出完善村民自治的对策建议。
關键词：村民自治；一组一会；村民理事会；长效机制
推进乡村社会治理创新，促进村民自治事业发展，保障村民享有广泛的自治权利，实现乡村善治是中国共产党在农村坚持不懈的重要奋斗目标。然而，村民自治的有效实现，需要适宜的地域界限和合适的组织载体。[1] 2017年以来，H市积极贯彻落实中央村民自治政策，结合本地实际，探索并推行“一组一会”制度，即通过以村民小组或自然村为基本单元建立一个理事会，合理调整设置一个党组织，充分发挥基层党组织的政治引领和村民理事会的协商议事作用，探索了一条以党建引领和自治、法治、德治融合的乡村善治新路子。
一、“一组一会”模式探索的背景
改革开放以来，以行政村为基本单元的村民自治模式在促进农村地区改革发展稳定方面提供了重要保障。但随着我国农村经济社会加速转型，行政村面临着治理半径过大，公共服务难落地；村委会行政负担重，村内公共事务无暇顾及；行政村与村民利益相关性较弱，村民对行政村的自治认同感不强等新情况新问题，以行政村作为基本单元的自治模式已经跟不上时代的发展，治理能力显得捉襟见肘，以上存在问题促使人们对农村基本自治单元、自治模式进行了重新思考和探索。
在中央政策层面最早明确提出“村民自治有效实现的形式”和“农村社区、村民小组自治单元”问题是2014年的中央“一号文件”，随后的2015—2017年连续三年的中央“一号文件”都有所涉及。2018年中央一号文件——《关于实施乡村振兴战略的意见》再次明确提出，继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作。2103年安徽省在全国范围内首次对村民理事会的法律地位进行了正式立法确认，为村民自治适应新时代发展提供了坚实的制度保障。
二、H市“一组一会”模式的实践做法及成效
面对行政村规模大、人少事多等问题，2017年以来，H市积极推行“一组一会”制度，依托村民理事会协商议事平台，充分发挥基层党组织的政治引领和村民理事会的协商议事作用，取得了较好的成效。
（一）还权于民，推动自治重心下沉，自治效率显著提高
为了打通乡村社会治理中的“最后一公里”，H市通过“一组一会”模式，规范自治流程，推动社会治理重心下移，积极引导群众主动参与村民自治，切实提高村民的协商水平和自治能力。一是完善运行机制，创新群众协商议事模式。以村民理事会为协商平台，真正做到群众事情自己议、自己定和自己办。二是畅通诉求渠道，有效化解村内矛盾。村民理事会积极介入村内矛盾纠纷的调节，把大量矛盾化解在基层、消灭在萌芽状态，促进了农村社会的和谐稳定。三是搭建致富桥梁，推动农村集体经济发展。紧紧围绕实施乡村振兴战略，充分发挥村民理事会的带动作用，领办创办合作社，大力发展现代特色农业。
（二）党建引领，把握自治政治方向，自治效果日益凸显
基层治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础，而发挥基层党组织引领作用对于推进基层善治至关重要。[2]H市坚持哪里有村民理事会哪里就有基层党组织的原则，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。始终坚持政治标准，依靠党建凝聚群众、服务群众。提倡党组织成员与村民理事会成员交叉任职，保证了党组织对基层自治的组织领导。全市一县三区党组织结合各地实际，因地制宜搭建“党群连心站”“党群微家”“党员驿站”“百姓讲习所”等载体平台聚集民心，使群众保持与基层党组织的紧密联系。结合全市开展的“入户连心大走访”活动，自然村党小组成员不定期到包保的农户家走访慰问，深入了解群众利益诉求，解决群众实际困难。
（三）规范运行，完善自治体制机制，自治体系更加科学
“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，是新时代我们党和政府乡村振兴战略的重要组成部分，也是推进新时代我国乡村善治的“一体两翼”。[3]H市在推进乡村自治过程中，进一步规范村民理事会和党小组职责，明确党小组既要引领村民自治，又要推动依法治村、以德治村，通过“三治结合”实现乡村善治。村民理事会向群众宣传简约适度的生活方式，完善“村规民约”，设立“道德红黑榜”“善行义举榜”等举措，引领倡导喜事新办，丧事简办。坚持将法治理念融入乡村治理全过程，着力强化普法宣传，依法规范信访秩序，基层干群尊法学法守法用法的意识显著增强。深入推进美丽乡村建设，一体化开展农村垃圾、污水、厕所专项整治“三大革命”，加快推动城市水电气、污水管网等公共设施向农村延伸，全面改善农村生产生活条件，形成了村美民乐良好局面。
三、当前H市推进“一组一会”面临的问题
（一）村民理事会成员班子结构不尽合理
通过走访调研发现，大多数农村生产力水平较低，导致人口外流严重，且大多数为精壮劳力，村民理事会成员整体存在年龄偏大，文化程度低，男女比例不协调等问题。被调查的17个自然村的村民理事会成员年龄普遍偏大，其中50岁以上人数的占到总数的70%以上，甚至有个别村全部都在60岁以上。在理事会成员中，除了少数几个“老干部”和退休教师文化水平较高外，其他人员文化程度普遍偏低，大多只是中学以下文化水平。另外，在理事会成员中女性代表所占的比例较低，仅占理事会成员总数的10%左右，由于女性成员偏低，所以就会影响到村里整体工作的顺利开展以及村内民主的质量。
（二）村民理事会运行缺少有效保障
一是缺少有效的激励机制。当前，村民理事会的运转大都依靠理事会成员和少数热心村民的“无偿奉献”。但是村民理事会作为一种常设机构总靠“无偿奉献”，势必会影响到理事会成员的自家的生产和生活，甚至可能带来新的矛盾，长此以往，工作难以为继。二是缺少资金保障。理事会工作的正常运转需要一定的资金支持，如设置基本的办公场所，购买必要办公设施等，当前，只有少数经济条件好的村建立了固定的办公场所，多数理事会的办公场所都设在理事会成员家中，没有独立的办公场所，且办公条件极为简陋。三是缺少明确的指导。一方面，为了充分发挥村民的创造力，市级对村民理事会的组建及运行只是做指导性的说明和要求，并没制定具体的操作标准，但是由于理事会成员文化素质普遍偏低，对上级的政策文件常常理解不到位，导致不能规范操作，影响了自治的效果。 （三）村民理事会与村两委关系不够明确
在调研、座谈时发现，存在村两委对村民理事会过度干预的现象。村民理事会的主要骨干大多是农村老党员、老干部、老教师等“五老”人员及热心村民。而这其中“村两委”的影子随处可见，无论是在职的村“两委”干部还是已卸任或退休的老干部，对村民理事会的运行、决策和监督等方面都有着巨大影响。在农村建设和农村公共事务治理上，村“两委”和村民理事会的关系本应是引导和相互监督的关系，而现实生活中不少村“两委”与村民理事会的关系变成了管理与被管理的关系，这就很大程度上限制了村民理事会功能的发挥，制约了村民理事会与村“两委”本应相互促进、共同发展的关系。
（四）村民理事会仍存在宗族化、家族化的倾向
当下，在农村公共事务治理中，传统习俗和宗族力量仍然起着重要的作用，村民理事会在一定程度上受到宗族势力和家族观念的制约和影响，不可避免地具有了宗族化和家族化的特色，就会出现部分宗族、家族的小团体利益凌驾于村民整体利益之上，损害了村民理事会组织的运转和功能的发挥。在调研中发现，有一些理事会成员就是本村内的大姓大户，在处理一些问题时存在依靠家族势力强人所难，使人被迫做出让步，这种情况就违背了村民自治的初衷。
四、完善“一组一会”模式的对策建议
“我国的村民自治自发产生于自然村，定型在建制村（行政村），再度活跃于自然村，便反映了村民自治要在实践中不断寻求最适合的实现形式。”[4]在党的领导下，建立在村民小组和自然村的村民理事会作为一种被实验证明非常有效的一种自治载体，要给予其充分的发展空间。
（一）完善理事会班子成员结构
要提高村民自治水平，党小组和村民理事会成员搭配组合很重要。首先要注重选人用人，选用讲道德、讲政治、有文化、有办法的人进入理事会，提高村民理事会成员中女性代表和年轻人的比例，从而形成年龄梯次结构科学、性别比例平衡、专业知识互补的组织结构。其次要加强教育培训和宣传引导，充分挖掘理事会成员的潜能，开拓视野，增强市场意识、民主意识、服务意识、创新意识，提高政策理解能力、依法办事能力、建设执行能力、协调领导能力和社会事务管理能力，使村民理事会有能力发挥长效作用。可以由组织部门牵头，开设“一组一会”业务提升培训班，每年定期或不定期的对村民理事会理事长和成员分批次、分阶段进行业务培训和指导。
（二）理順理事会与村两委的关系
要明确村民理事会是介于村两委和村民之间的自治组织（村两委—村民理事会—村民）。建立在村民小组和自然村的村民理事会，“一头连着村两委，一头连着老百姓”，是村两委和村民之间的桥梁和纽带。对上，接受村两委的指导，对下，察民情、听民意、解民难。同时，要依法依规理清村民理事会权责边界。村民理事会要做到不逾越法律法规的边界；不逾越职权的边界；不逾越村规民约的边界。按照有利于理事会功能发挥、有利于农民更好地实现自治、有利于“三农”问题的原则，充分发挥党小组的作用，使村民理事会成为以党小组为核心，以党员为骨干，以积极进取的村民为核心成员的组织。党小组要在村党支部的领导下开展工作，坚持政府引导，以农民群众为主体，发挥党员的先锋模范作用，加强与村“两委”的互相配合和支持，推动社会主义农村基层民主建设，提升村级公共事务治理绩效。
（三）建立村民理事会长效运行机制
作为一个基层自治的正式组织，“一组一会”必须要有一套完善的规章制度和运行机制。在运行规则上，需要建立和完善村民理事会章程、述职考评制度、村务监督规则等议事制度。在资金保障上，应通过财政转移支付、集体经济收入补充等方式，给其日常运行和人员、活动开支等经费支持以及配备活动场所、补齐办公设备设施。在激励制度上，不仅要注重精神激励，还要从物质上给予理事会成员相应误工补贴，切实调动村民理事会成员的工作热情和参与的积极性。在监督制度上，村“两委”与村民理事会相互支持、相互监督，贯彻村务公开透明原则，发动最广大的农民群众真正参与到村民理事会的自我管理、自我决策、自我执行和自我监督当中。在具体操作上，必须要明确“一组一会”工作的业务指导部门，加强对“一组一会”试点的指导，推动村民理事会的工作程序化、制度化和规范化。如试点建设初期，可以安排专人驻村帮助和指导建立相关的规章制度。
（四）防止宗族势力、家族势力对理事会工作的干扰
在面对宗族化、家族化这一问题时，要加强对村民的民主意识的培养和国家法律法规的宣传。让广大村民明白，公民学法、用法、守法是依法治国的基本要求，利用家族观念、家族组织和家族势力进行或参与非法家族活动构成违法犯罪是要受到有关法律法规的追究和惩罚的，使他们认清封建家法意识的危害，明真理，辨是非，树正气。广大村民也应该通过村民理事会、村“两委”等正式组织形式合法地维权和参与基层公共事务治理，防止以小家族宗族利益凌驾于社会整体利益之上，从而正确处理国家、集体、个人三者的利益关系，实现“一组一会”村民自治模式的健康发展。
参考文献
[1] 侣传振.自治基本单元：探索村民自治有效实现的载体因素[J].湖北社会科学，2017（06）.
[2] 俞可平.论国家治理现代化[M].北京.社会科学文献出版社.2014.122页.
[3] 刘东杰，周海生.完善“一体两翼”的乡村治理结构[N].学习时报，2018-06-22.第3版.
[4] 周仁标.村民理事会的功能、性质与发展趋向——基于对安徽省全椒县的调查[J].行政与法，2016（05）.
作者简介
孙海军（1985-），男，安徽濉溪人。中共淮北市委党校法学与管理教研室讲师。研究方向：社会治理创新。
（作者单位：中共淮北市委党校）
關键词：村民自治；一组一会；村民理事会；长效机制
推进乡村社会治理创新，促进村民自治事业发展，保障村民享有广泛的自治权利，实现乡村善治是中国共产党在农村坚持不懈的重要奋斗目标。然而，村民自治的有效实现，需要适宜的地域界限和合适的组织载体。[1] 2017年以来，H市积极贯彻落实中央村民自治政策，结合本地实际，探索并推行“一组一会”制度，即通过以村民小组或自然村为基本单元建立一个理事会，合理调整设置一个党组织，充分发挥基层党组织的政治引领和村民理事会的协商议事作用，探索了一条以党建引领和自治、法治、德治融合的乡村善治新路子。
一、“一组一会”模式探索的背景
改革开放以来，以行政村为基本单元的村民自治模式在促进农村地区改革发展稳定方面提供了重要保障。但随着我国农村经济社会加速转型，行政村面临着治理半径过大，公共服务难落地；村委会行政负担重，村内公共事务无暇顾及；行政村与村民利益相关性较弱，村民对行政村的自治认同感不强等新情况新问题，以行政村作为基本单元的自治模式已经跟不上时代的发展，治理能力显得捉襟见肘，以上存在问题促使人们对农村基本自治单元、自治模式进行了重新思考和探索。
在中央政策层面最早明确提出“村民自治有效实现的形式”和“农村社区、村民小组自治单元”问题是2014年的中央“一号文件”，随后的2015—2017年连续三年的中央“一号文件”都有所涉及。2018年中央一号文件——《关于实施乡村振兴战略的意见》再次明确提出，继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作。2103年安徽省在全国范围内首次对村民理事会的法律地位进行了正式立法确认，为村民自治适应新时代发展提供了坚实的制度保障。
二、H市“一组一会”模式的实践做法及成效
面对行政村规模大、人少事多等问题，2017年以来，H市积极推行“一组一会”制度，依托村民理事会协商议事平台，充分发挥基层党组织的政治引领和村民理事会的协商议事作用，取得了较好的成效。
（一）还权于民，推动自治重心下沉，自治效率显著提高
为了打通乡村社会治理中的“最后一公里”，H市通过“一组一会”模式，规范自治流程，推动社会治理重心下移，积极引导群众主动参与村民自治，切实提高村民的协商水平和自治能力。一是完善运行机制，创新群众协商议事模式。以村民理事会为协商平台，真正做到群众事情自己议、自己定和自己办。二是畅通诉求渠道，有效化解村内矛盾。村民理事会积极介入村内矛盾纠纷的调节，把大量矛盾化解在基层、消灭在萌芽状态，促进了农村社会的和谐稳定。三是搭建致富桥梁，推动农村集体经济发展。紧紧围绕实施乡村振兴战略，充分发挥村民理事会的带动作用，领办创办合作社，大力发展现代特色农业。
（二）党建引领，把握自治政治方向，自治效果日益凸显
基层治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础，而发挥基层党组织引领作用对于推进基层善治至关重要。[2]H市坚持哪里有村民理事会哪里就有基层党组织的原则，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。始终坚持政治标准，依靠党建凝聚群众、服务群众。提倡党组织成员与村民理事会成员交叉任职，保证了党组织对基层自治的组织领导。全市一县三区党组织结合各地实际，因地制宜搭建“党群连心站”“党群微家”“党员驿站”“百姓讲习所”等载体平台聚集民心，使群众保持与基层党组织的紧密联系。结合全市开展的“入户连心大走访”活动，自然村党小组成员不定期到包保的农户家走访慰问，深入了解群众利益诉求，解决群众实际困难。
（三）规范运行，完善自治体制机制，自治体系更加科学
“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，是新时代我们党和政府乡村振兴战略的重要组成部分，也是推进新时代我国乡村善治的“一体两翼”。[3]H市在推进乡村自治过程中，进一步规范村民理事会和党小组职责，明确党小组既要引领村民自治，又要推动依法治村、以德治村，通过“三治结合”实现乡村善治。村民理事会向群众宣传简约适度的生活方式，完善“村规民约”，设立“道德红黑榜”“善行义举榜”等举措，引领倡导喜事新办，丧事简办。坚持将法治理念融入乡村治理全过程，着力强化普法宣传，依法规范信访秩序，基层干群尊法学法守法用法的意识显著增强。深入推进美丽乡村建设，一体化开展农村垃圾、污水、厕所专项整治“三大革命”，加快推动城市水电气、污水管网等公共设施向农村延伸，全面改善农村生产生活条件，形成了村美民乐良好局面。
三、当前H市推进“一组一会”面临的问题
（一）村民理事会成员班子结构不尽合理
通过走访调研发现，大多数农村生产力水平较低，导致人口外流严重，且大多数为精壮劳力，村民理事会成员整体存在年龄偏大，文化程度低，男女比例不协调等问题。被调查的17个自然村的村民理事会成员年龄普遍偏大，其中50岁以上人数的占到总数的70%以上，甚至有个别村全部都在60岁以上。在理事会成员中，除了少数几个“老干部”和退休教师文化水平较高外，其他人员文化程度普遍偏低，大多只是中学以下文化水平。另外，在理事会成员中女性代表所占的比例较低，仅占理事会成员总数的10%左右，由于女性成员偏低，所以就会影响到村里整体工作的顺利开展以及村内民主的质量。
（二）村民理事会运行缺少有效保障
一是缺少有效的激励机制。当前，村民理事会的运转大都依靠理事会成员和少数热心村民的“无偿奉献”。但是村民理事会作为一种常设机构总靠“无偿奉献”，势必会影响到理事会成员的自家的生产和生活，甚至可能带来新的矛盾，长此以往，工作难以为继。二是缺少资金保障。理事会工作的正常运转需要一定的资金支持，如设置基本的办公场所，购买必要办公设施等，当前，只有少数经济条件好的村建立了固定的办公场所，多数理事会的办公场所都设在理事会成员家中，没有独立的办公场所，且办公条件极为简陋。三是缺少明确的指导。一方面，为了充分发挥村民的创造力，市级对村民理事会的组建及运行只是做指导性的说明和要求，并没制定具体的操作标准，但是由于理事会成员文化素质普遍偏低，对上级的政策文件常常理解不到位，导致不能规范操作，影响了自治的效果。 （三）村民理事会与村两委关系不够明确
在调研、座谈时发现，存在村两委对村民理事会过度干预的现象。村民理事会的主要骨干大多是农村老党员、老干部、老教师等“五老”人员及热心村民。而这其中“村两委”的影子随处可见，无论是在职的村“两委”干部还是已卸任或退休的老干部，对村民理事会的运行、决策和监督等方面都有着巨大影响。在农村建设和农村公共事务治理上，村“两委”和村民理事会的关系本应是引导和相互监督的关系，而现实生活中不少村“两委”与村民理事会的关系变成了管理与被管理的关系，这就很大程度上限制了村民理事会功能的发挥，制约了村民理事会与村“两委”本应相互促进、共同发展的关系。
（四）村民理事会仍存在宗族化、家族化的倾向
当下，在农村公共事务治理中，传统习俗和宗族力量仍然起着重要的作用，村民理事会在一定程度上受到宗族势力和家族观念的制约和影响，不可避免地具有了宗族化和家族化的特色，就会出现部分宗族、家族的小团体利益凌驾于村民整体利益之上，损害了村民理事会组织的运转和功能的发挥。在调研中发现，有一些理事会成员就是本村内的大姓大户，在处理一些问题时存在依靠家族势力强人所难，使人被迫做出让步，这种情况就违背了村民自治的初衷。
四、完善“一组一会”模式的对策建议
“我国的村民自治自发产生于自然村，定型在建制村（行政村），再度活跃于自然村，便反映了村民自治要在实践中不断寻求最适合的实现形式。”[4]在党的领导下，建立在村民小组和自然村的村民理事会作为一种被实验证明非常有效的一种自治载体，要给予其充分的发展空间。
（一）完善理事会班子成员结构
要提高村民自治水平，党小组和村民理事会成员搭配组合很重要。首先要注重选人用人，选用讲道德、讲政治、有文化、有办法的人进入理事会，提高村民理事会成员中女性代表和年轻人的比例，从而形成年龄梯次结构科学、性别比例平衡、专业知识互补的组织结构。其次要加强教育培训和宣传引导，充分挖掘理事会成员的潜能，开拓视野，增强市场意识、民主意识、服务意识、创新意识，提高政策理解能力、依法办事能力、建设执行能力、协调领导能力和社会事务管理能力，使村民理事会有能力发挥长效作用。可以由组织部门牵头，开设“一组一会”业务提升培训班，每年定期或不定期的对村民理事会理事长和成员分批次、分阶段进行业务培训和指导。
（二）理順理事会与村两委的关系
要明确村民理事会是介于村两委和村民之间的自治组织（村两委—村民理事会—村民）。建立在村民小组和自然村的村民理事会，“一头连着村两委，一头连着老百姓”，是村两委和村民之间的桥梁和纽带。对上，接受村两委的指导，对下，察民情、听民意、解民难。同时，要依法依规理清村民理事会权责边界。村民理事会要做到不逾越法律法规的边界；不逾越职权的边界；不逾越村规民约的边界。按照有利于理事会功能发挥、有利于农民更好地实现自治、有利于“三农”问题的原则，充分发挥党小组的作用，使村民理事会成为以党小组为核心，以党员为骨干，以积极进取的村民为核心成员的组织。党小组要在村党支部的领导下开展工作，坚持政府引导，以农民群众为主体，发挥党员的先锋模范作用，加强与村“两委”的互相配合和支持，推动社会主义农村基层民主建设，提升村级公共事务治理绩效。
（三）建立村民理事会长效运行机制
作为一个基层自治的正式组织，“一组一会”必须要有一套完善的规章制度和运行机制。在运行规则上，需要建立和完善村民理事会章程、述职考评制度、村务监督规则等议事制度。在资金保障上，应通过财政转移支付、集体经济收入补充等方式，给其日常运行和人员、活动开支等经费支持以及配备活动场所、补齐办公设备设施。在激励制度上，不仅要注重精神激励，还要从物质上给予理事会成员相应误工补贴，切实调动村民理事会成员的工作热情和参与的积极性。在监督制度上，村“两委”与村民理事会相互支持、相互监督，贯彻村务公开透明原则，发动最广大的农民群众真正参与到村民理事会的自我管理、自我决策、自我执行和自我监督当中。在具体操作上，必须要明确“一组一会”工作的业务指导部门，加强对“一组一会”试点的指导，推动村民理事会的工作程序化、制度化和规范化。如试点建设初期，可以安排专人驻村帮助和指导建立相关的规章制度。
（四）防止宗族势力、家族势力对理事会工作的干扰
在面对宗族化、家族化这一问题时，要加强对村民的民主意识的培养和国家法律法规的宣传。让广大村民明白，公民学法、用法、守法是依法治国的基本要求，利用家族观念、家族组织和家族势力进行或参与非法家族活动构成违法犯罪是要受到有关法律法规的追究和惩罚的，使他们认清封建家法意识的危害，明真理，辨是非，树正气。广大村民也应该通过村民理事会、村“两委”等正式组织形式合法地维权和参与基层公共事务治理，防止以小家族宗族利益凌驾于社会整体利益之上，从而正确处理国家、集体、个人三者的利益关系，实现“一组一会”村民自治模式的健康发展。
参考文献
[1] 侣传振.自治基本单元：探索村民自治有效实现的载体因素[J].湖北社会科学，2017（06）.
[2] 俞可平.论国家治理现代化[M].北京.社会科学文献出版社.2014.122页.
[3] 刘东杰，周海生.完善“一体两翼”的乡村治理结构[N].学习时报，2018-06-22.第3版.
[4] 周仁标.村民理事会的功能、性质与发展趋向——基于对安徽省全椒县的调查[J].行政与法，2016（05）.
作者简介
孙海军（1985-），男，安徽濉溪人。中共淮北市委党校法学与管理教研室讲师。研究方向：社会治理创新。
（作者单位：中共淮北市委党校）