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【摘要】：辛亥鼎革之后，中国地方行政建制总体上处于一种不稳定与变迁的动态趋势。伴随着国内外形势的接连演变，特别是不同政治力量相继登上中国政治的前台，作为这些政治集团施政纲领重要组成部分的地方行政建制，既有承续性的一面，也有变动的一面；既有积极适时性，亦有滞后保守色彩。因之，本文拟对民国时期的中国地方行政建制作鸟瞰式的观察与梳理，以期从中得到若干歷史启示。
【关键词】：民国时期；地方；行政建制
辛亥革命以后的政局，总体上呈现出一种“动荡”与“杌陧”的态势。不同政治势力或集团走马观花式地登上民国政治的前台，既是政权鼎革之初中国传统社会政治形势的“再版”，同时也反映了这一时期政治角逐的激烈性与复杂性。与中央政府多次发生变动的情况相一致的是，作为施行于不同时期和不同政治势力或集团的地方行政建制，也一度发生着演变。终中华民国于大陆之世，其地方行政建制可谓“混乱而多变”。一方面，各省武人（抑或地方实力派）拥兵自重，称雄一方；另一方面，中央政府又频繁换马，其力量不足以宰制和統驭全国。在这种情况下，中央政府虽有过划一全国地方行政建制的通盘方案与计划，但在执行与贯彻落实的实际操作层面，由于它并没有强大的实力作为其政策推行的后盾，加之地方势力集团为维护自身权益需要而作出的不同程度的抵制，因而其推行的效果并没有达到政策制定者理想中的目的。
行省是地方行政建制中最为重要和关键的一环，行省以下的各地方行政层级，包括县、省辖市、设治局以及介于省县之间的道、行政督察区。实际上，“国初疆域制度之改革，以废除府、厅、州制及建制特别区域二端为最巨”。从民国二年十一月至民国三年六月，北洋政府相继设立了绥远、热河、川边和察哈尔四个特别区域。逊清之府、厅、州制废除后，为了便于管理，于省县之间置道。南京国民政府在“二次北伐”后，为划一全国地方行政制度，废诸道，改四特别区为省，各级行政区名称亦多有厘正，尤其是在“首都及通商大埠或人口稠密之区”，设立市级行政区（中央或省辖直辖），尤为引人注目。
一、省制
“省名之起，其原甚早”。魏晋之时就有尚书省、中书省等称呼，但它们都是中央行政机关，与地方行政毫无关涉。隋文帝开皇八年（588年）伐陈，置“淮南行台省”于寿春，以晋王杨广为尚书令，“是其时已有行省之名，惟仅限于一时，故未久即废也”。金人入主中原，“南攻宋，西制夏，北防蒙古，行省之建制始多”，但它又“与疆域区划少有关系”。故而论者认为行省制度仅起源于金，而确立于元，发展于明清。元英宗至治年间，全国有一中书省和十一行中书省之目，行中书省遂成为地方最高一级的行政单位。明清皆沿用元制，只是在行省的具体数目和名称上有所损益。
1、北洋政府时期的省制
民国初年，地方行政区划与逊清基本相同，在全国设立了二十二个行省，分别为直隶、奉天、吉林、黑龙江、山东、河南、山西、江苏、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陕西、甘肃、新疆、四川、广东、广西、云南、贵州。一省的行政长官名称在这一时期经过了几次变化之后才最终定型。起初军事长官称为都督，民政长官称为民政长，民政长由中央政府任命，总揽全省政务。开始时不少省份民政长都由都督兼任，后来袁世凯为了加强中央集权，逐步任命文官出任各省民政长，以削弱都督势力，但是效果并不明显。“二次革命”后，袁世凯挟军事之余威，将各省都督称号废除，各省军事长官一律称为督理（即督理某省军务）。1914年5月，袁世凯政府颁布《省官制》，改各省民政长为巡按使。6月，改各省督理为将军。洪宪帝制失败后，黎元洪继任大总统，其于1916年9月改巡按使为省长，将军为督军。1922年“法统重光”后，黎元洪“废督裁兵”不成，遂改督军为督理某省军务善后事宜，简称“督理”；一些省份如浙江自称督办军务善后事宜者，简称“督办”。
此外，北洋政府在“一些边疆和京师地区实行特别行政区制”，如绥远、热河、川边、察哈尔等特别区及京兆地方。特别行政区地位略低于省，除川边区外，其它三区均设都统一职，由大总统简任，统辖区内军、民、财大权，集行政权与军权于一身，与行省军民分治大有不同。京兆地方设京兆尹一职，地位与行省长官相埒。
2、南京国民政府的省制
南京国民政府于1928年6月“底定幽燕”后，北洋军阀便彻底“走向末路”。 随着新疆、东北相继易帜，国民政府便在形式上统一了中国。为使“全国政治区划趋于简单，远近一致”，南京国民政府遂相继废除四个特别行政区及京兆地方，改四个特别行政区为省，复建宁夏、青海二省，而将直隶、奉天改为河北、辽宁。省设主席一人，一般由中央简任。但南京国民政府无力消除地方实力派，因而不少省份主席一职由该省实力人物充任。
二、省县之间的行政区
民国初年在废除逊清的府、厅、州制后，实行省县二级制。但中国是一个“广土众民”的多民族国家，各省所辖之县，少者数十，多者上百，一省面积超过欧洲小国乃至数国之疆土。这种情况便造成信息无法及时上传下达，行政效率不高的问题。在“大一统的专制皇权”时代，历代便在州、路、省和县之间设立中间行政层级，形成三级制、四级制乃至元代的五级制，但多以三级制为主。如东汉、魏、西晋的州—郡—县三级制，唐宋的道（路）—州—县三级制，明清的省—府（直隶州、厅）—县（散州、厅）三级制。
1、北洋政府时期的道制
辛亥革命后，各省的地方建制比较混乱。有的在前清的府或道设置军政分府，下辖州县；有的设立兵马节度使兼民政长；有的分设军政府与民政府；有的基本沿袭清制。诸省区域过大，辖县较多，管理不易，“因厘定道制，使居省、县之间，每道辖县多者三十以上，少者十余，各因其人口梳密，政务之繁简而别其隶属”。 1913年1月8日，全国除西藏、青海和外蒙古外，北洋政府在22行省及四特别区共设97道。道的长官初称之为观察使，1914年5月《新官制》改称道尹，道尹由省民政长官报请国务总理转呈大总统任命。民初各省置道情况略如下表： 2、南京国民政府的行政督察区
南京国民政府完成“二次北伐”后，依孙中山的《建国大纲》和《建国方略》，废除了北洋政府道一级的行政层级，改行省—县二级制。但“民国初年的形势与二千年前的秦代完全不一样了，省的数目只有秦郡的五分之三，而县的数目已达秦县的两倍”，各省“区划过大，动感不便”，“统治指挥稍觉不灵”。因而各省在实际政务运行中自行易辙更张。如安徽的首席县长制、江苏的行政区监督制、浙江的县政督察专员制等，这一类机构对所属各县有协调而无指挥权；又如新疆的行政长制、江西的党政委员会分会制和后来的行政区长官制等，对所属各县有统辖指挥权。各省在实行上述制度时，曾向国民政府立法院呈请备案，但立法院以此类机构无法理依据为由，拒绝通过。但各省在事实上早已实行，因而并没有因为法案未获通过而自行裁撤上述机构。
1932年8月，随着“剿共”的政治需要，以蔣介石为总司令的“鄂豫皖剿匪总司令部”颁行《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》，在鄂豫皖率先实行行政督察专员制度，而立法院无可奈何。此后，内政部制定《行政督察专员公署暂行条例》，在“剿匪”区以外的一些省份施行，从而形成省—专区—县的“虚三级制”。在推行行政督察专员制度过程中，一些省份的情形又有所变通。如新疆将全省划分为8区，每区设行政长一人，行政长权力较内地行政督察专员大，直到1942年底才全部改称行政督察专员。云南从1929年起就在与缅甸、越南接壤处设置两个“殖边督办公署”， 殖边督办公署负责对辖区各县和设治局的边务进行领导和监督，普通行政仍归省政府。热河、察哈尔和绥远则实行盟旗制度，盟长相当于内地的行政督察专员，旗长与内地县长相当。
三、县、设治局与市
1、县制
辛亥鼎革之后，各省自定县制，因而呈现出五花八门的混乱局面。1913年1月8日，袁世凯政府颁布《划一现行各县地方行政官厅组织令》，规定凡有直辖地方的府、直隶厅，直隶州和与县同级的散州、散厅等地方，一律改称为县，其行政长官一律改称为县知事，从而逐步简化了行政层级和统一了官厅名称。这一时期，一度还倡行所谓“地方自治”。县的自治机构沿用前清立宪时期的县议事会。但由于洪宪帝制、丁巳复辟特别是军阀连年混战，造成政局不稳，政潮迭起的杌陧形势，因而没有真正的实行。
南京国民政府成立后，即在1927年6月9日通令各县一律改行县长制，县长权力不及北洋时期的县知事。1928年9月，国民政府公布《县组织法》（1929年6月重订），对县一级行政区的执掌进行细化。此后，国民党三大通过的政治决议案规定1930年为完成县组织的时期，以1934年为完成县自治时期。不过由于内忧外患等原因，终国民党政府于大陆之世，地方自治始终没有起色。值得注意的是，在1940年9月，迁都至重庆的国民政府颁布《县各级组织纲要》，规定除沦陷区以外的各省须在三年内按纲要完成县政建设，即当时轰动一时的“新县制”。
2、设治局
清末于新辟土地或改土归流之区，往往斟酌当地实情，置设治局，以为置县之准备。进
入民国之后，此类建置益多，借以开发边地荒区。但这些机构名称极不统一。如广东称“化瑶局”、“化黎局”，云南称“临时行政委员会”，贵州、新疆称“分县”等。为划一制度，国民政府于1931年6月颁布《设治局组织条例》，规定符合上述的一律称之为设治局。截止到1944年，全国共有设治局60个。
3、市制
民国成立之初，中央政府与各省政府均未注意市制。1921年9月，北洋政府制定《市自治制施行细则》，规定市分为特别市和普通市两种。由内政部呈请中央政府任命的市称为特别市，其余为普通市。特别市相当于县，受该省行政长官领导和监督（京都则受内务总长督导）；普通市隶属于县，受县知事直接监督。北洋政府时期实行市制的地方极为有限，如北京、天津、上海、青岛、哈尔滨等。
南京国民政府成立后，经过两年的实践与准备，于1930年5月颁布新的《市组织法》，将市划分为行政院直辖市和省直辖市。行政院直辖市的条件为：一、首都；二、人口在百万以上；三、在政治经济上有特殊情形者。符合上述条件而为省政府所在地者，为省直辖。依据此规定，南京、上海、天津、青岛、汉口为院直辖市，北平、广州虽符合院直辖条件，但因其当时为省会所在地，故为省直辖。截止到1947年，行政院直辖市达9个，分别为南京、上海、北平、天津、青島、西安、重庆、哈尔滨、大连。
四、余论
纵观民国时期的地方行政建制及其演变的过程，我们从中可以发现以下几个特征：一、地方行政建制几经变更，总体上呈现出不稳定和欠连续的特点；二、地方行政建制中新旧、东西因素含混杂糅。虽有借鉴历代和国外地方建制的积极因素，但也受传统社会习惯势力和历史惯性的规制，始终没有总结制定出一套比较完备和行之有效的地方行政建制；三、地方行政建制与人存政举、人亡政息紧密相连。不同时期、不同政府的领导者大多推行新的地方行政建制，而当政府倒台或换马时，这些地方新建制又被后继者基本废除。四、地方行政建制的调整往往卷入中央与地方实力派的扞格抵牾之中。五、局部的地方建制调整体现了因地制宜、因俗治民的原则。
参考文献：
[1]顾颉刚、史念海：《中国疆域沿革史》，北京：商务印书馆，2015年。
[2]徐矛：《中华民国政治制度史》，上海人民出版社，1992年。
[3]白钢：《中国政治制度史》，天津人民出版社，2002年。
[4]周振鹤：《中国地方行政制度史》，上海人民出版社，2014年。
[5]沈乘龙：《中国现行政治制度》，正中书局，1946年。
[6]钱穆：《国史大纲》，北京：商务印书馆，2015年。
[7]李剑农：《中国近百年政治史》，北京：中华书局，2015年。
[8]贾逸君：《中华民国史》，长沙：岳麓书社，2011年。
[9]钱穆：《中国历代政治得失》，北京：九州出版社，2012年。
作者简介：王勇（1990—），男，汉族，湖北黄石人，云南民族大学人文学院硕士研究生，研究方向：中国近现代史。
【关键词】：民国时期；地方；行政建制
辛亥革命以后的政局，总体上呈现出一种“动荡”与“杌陧”的态势。不同政治势力或集团走马观花式地登上民国政治的前台，既是政权鼎革之初中国传统社会政治形势的“再版”，同时也反映了这一时期政治角逐的激烈性与复杂性。与中央政府多次发生变动的情况相一致的是，作为施行于不同时期和不同政治势力或集团的地方行政建制，也一度发生着演变。终中华民国于大陆之世，其地方行政建制可谓“混乱而多变”。一方面，各省武人（抑或地方实力派）拥兵自重，称雄一方；另一方面，中央政府又频繁换马，其力量不足以宰制和統驭全国。在这种情况下，中央政府虽有过划一全国地方行政建制的通盘方案与计划，但在执行与贯彻落实的实际操作层面，由于它并没有强大的实力作为其政策推行的后盾，加之地方势力集团为维护自身权益需要而作出的不同程度的抵制，因而其推行的效果并没有达到政策制定者理想中的目的。
行省是地方行政建制中最为重要和关键的一环，行省以下的各地方行政层级，包括县、省辖市、设治局以及介于省县之间的道、行政督察区。实际上，“国初疆域制度之改革，以废除府、厅、州制及建制特别区域二端为最巨”。从民国二年十一月至民国三年六月，北洋政府相继设立了绥远、热河、川边和察哈尔四个特别区域。逊清之府、厅、州制废除后，为了便于管理，于省县之间置道。南京国民政府在“二次北伐”后，为划一全国地方行政制度，废诸道，改四特别区为省，各级行政区名称亦多有厘正，尤其是在“首都及通商大埠或人口稠密之区”，设立市级行政区（中央或省辖直辖），尤为引人注目。
一、省制
“省名之起，其原甚早”。魏晋之时就有尚书省、中书省等称呼，但它们都是中央行政机关，与地方行政毫无关涉。隋文帝开皇八年（588年）伐陈，置“淮南行台省”于寿春，以晋王杨广为尚书令，“是其时已有行省之名，惟仅限于一时，故未久即废也”。金人入主中原，“南攻宋，西制夏，北防蒙古，行省之建制始多”，但它又“与疆域区划少有关系”。故而论者认为行省制度仅起源于金，而确立于元，发展于明清。元英宗至治年间，全国有一中书省和十一行中书省之目，行中书省遂成为地方最高一级的行政单位。明清皆沿用元制，只是在行省的具体数目和名称上有所损益。
1、北洋政府时期的省制
民国初年，地方行政区划与逊清基本相同，在全国设立了二十二个行省，分别为直隶、奉天、吉林、黑龙江、山东、河南、山西、江苏、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陕西、甘肃、新疆、四川、广东、广西、云南、贵州。一省的行政长官名称在这一时期经过了几次变化之后才最终定型。起初军事长官称为都督，民政长官称为民政长，民政长由中央政府任命，总揽全省政务。开始时不少省份民政长都由都督兼任，后来袁世凯为了加强中央集权，逐步任命文官出任各省民政长，以削弱都督势力，但是效果并不明显。“二次革命”后，袁世凯挟军事之余威，将各省都督称号废除，各省军事长官一律称为督理（即督理某省军务）。1914年5月，袁世凯政府颁布《省官制》，改各省民政长为巡按使。6月，改各省督理为将军。洪宪帝制失败后，黎元洪继任大总统，其于1916年9月改巡按使为省长，将军为督军。1922年“法统重光”后，黎元洪“废督裁兵”不成，遂改督军为督理某省军务善后事宜，简称“督理”；一些省份如浙江自称督办军务善后事宜者，简称“督办”。
此外，北洋政府在“一些边疆和京师地区实行特别行政区制”，如绥远、热河、川边、察哈尔等特别区及京兆地方。特别行政区地位略低于省，除川边区外，其它三区均设都统一职，由大总统简任，统辖区内军、民、财大权，集行政权与军权于一身，与行省军民分治大有不同。京兆地方设京兆尹一职，地位与行省长官相埒。
2、南京国民政府的省制
南京国民政府于1928年6月“底定幽燕”后，北洋军阀便彻底“走向末路”。 随着新疆、东北相继易帜，国民政府便在形式上统一了中国。为使“全国政治区划趋于简单，远近一致”，南京国民政府遂相继废除四个特别行政区及京兆地方，改四个特别行政区为省，复建宁夏、青海二省，而将直隶、奉天改为河北、辽宁。省设主席一人，一般由中央简任。但南京国民政府无力消除地方实力派，因而不少省份主席一职由该省实力人物充任。
二、省县之间的行政区
民国初年在废除逊清的府、厅、州制后，实行省县二级制。但中国是一个“广土众民”的多民族国家，各省所辖之县，少者数十，多者上百，一省面积超过欧洲小国乃至数国之疆土。这种情况便造成信息无法及时上传下达，行政效率不高的问题。在“大一统的专制皇权”时代，历代便在州、路、省和县之间设立中间行政层级，形成三级制、四级制乃至元代的五级制，但多以三级制为主。如东汉、魏、西晋的州—郡—县三级制，唐宋的道（路）—州—县三级制，明清的省—府（直隶州、厅）—县（散州、厅）三级制。
1、北洋政府时期的道制
辛亥革命后，各省的地方建制比较混乱。有的在前清的府或道设置军政分府，下辖州县；有的设立兵马节度使兼民政长；有的分设军政府与民政府；有的基本沿袭清制。诸省区域过大，辖县较多，管理不易，“因厘定道制，使居省、县之间，每道辖县多者三十以上，少者十余，各因其人口梳密，政务之繁简而别其隶属”。 1913年1月8日，全国除西藏、青海和外蒙古外，北洋政府在22行省及四特别区共设97道。道的长官初称之为观察使，1914年5月《新官制》改称道尹，道尹由省民政长官报请国务总理转呈大总统任命。民初各省置道情况略如下表： 2、南京国民政府的行政督察区
南京国民政府完成“二次北伐”后，依孙中山的《建国大纲》和《建国方略》，废除了北洋政府道一级的行政层级，改行省—县二级制。但“民国初年的形势与二千年前的秦代完全不一样了，省的数目只有秦郡的五分之三，而县的数目已达秦县的两倍”，各省“区划过大，动感不便”，“统治指挥稍觉不灵”。因而各省在实际政务运行中自行易辙更张。如安徽的首席县长制、江苏的行政区监督制、浙江的县政督察专员制等，这一类机构对所属各县有协调而无指挥权；又如新疆的行政长制、江西的党政委员会分会制和后来的行政区长官制等，对所属各县有统辖指挥权。各省在实行上述制度时，曾向国民政府立法院呈请备案，但立法院以此类机构无法理依据为由，拒绝通过。但各省在事实上早已实行，因而并没有因为法案未获通过而自行裁撤上述机构。
1932年8月，随着“剿共”的政治需要，以蔣介石为总司令的“鄂豫皖剿匪总司令部”颁行《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》，在鄂豫皖率先实行行政督察专员制度，而立法院无可奈何。此后，内政部制定《行政督察专员公署暂行条例》，在“剿匪”区以外的一些省份施行，从而形成省—专区—县的“虚三级制”。在推行行政督察专员制度过程中，一些省份的情形又有所变通。如新疆将全省划分为8区，每区设行政长一人，行政长权力较内地行政督察专员大，直到1942年底才全部改称行政督察专员。云南从1929年起就在与缅甸、越南接壤处设置两个“殖边督办公署”， 殖边督办公署负责对辖区各县和设治局的边务进行领导和监督，普通行政仍归省政府。热河、察哈尔和绥远则实行盟旗制度，盟长相当于内地的行政督察专员，旗长与内地县长相当。
三、县、设治局与市
1、县制
辛亥鼎革之后，各省自定县制，因而呈现出五花八门的混乱局面。1913年1月8日，袁世凯政府颁布《划一现行各县地方行政官厅组织令》，规定凡有直辖地方的府、直隶厅，直隶州和与县同级的散州、散厅等地方，一律改称为县，其行政长官一律改称为县知事，从而逐步简化了行政层级和统一了官厅名称。这一时期，一度还倡行所谓“地方自治”。县的自治机构沿用前清立宪时期的县议事会。但由于洪宪帝制、丁巳复辟特别是军阀连年混战，造成政局不稳，政潮迭起的杌陧形势，因而没有真正的实行。
南京国民政府成立后，即在1927年6月9日通令各县一律改行县长制，县长权力不及北洋时期的县知事。1928年9月，国民政府公布《县组织法》（1929年6月重订），对县一级行政区的执掌进行细化。此后，国民党三大通过的政治决议案规定1930年为完成县组织的时期，以1934年为完成县自治时期。不过由于内忧外患等原因，终国民党政府于大陆之世，地方自治始终没有起色。值得注意的是，在1940年9月，迁都至重庆的国民政府颁布《县各级组织纲要》，规定除沦陷区以外的各省须在三年内按纲要完成县政建设，即当时轰动一时的“新县制”。
2、设治局
清末于新辟土地或改土归流之区，往往斟酌当地实情，置设治局，以为置县之准备。进
入民国之后，此类建置益多，借以开发边地荒区。但这些机构名称极不统一。如广东称“化瑶局”、“化黎局”，云南称“临时行政委员会”，贵州、新疆称“分县”等。为划一制度，国民政府于1931年6月颁布《设治局组织条例》，规定符合上述的一律称之为设治局。截止到1944年，全国共有设治局60个。
3、市制
民国成立之初，中央政府与各省政府均未注意市制。1921年9月，北洋政府制定《市自治制施行细则》，规定市分为特别市和普通市两种。由内政部呈请中央政府任命的市称为特别市，其余为普通市。特别市相当于县，受该省行政长官领导和监督（京都则受内务总长督导）；普通市隶属于县，受县知事直接监督。北洋政府时期实行市制的地方极为有限，如北京、天津、上海、青岛、哈尔滨等。
南京国民政府成立后，经过两年的实践与准备，于1930年5月颁布新的《市组织法》，将市划分为行政院直辖市和省直辖市。行政院直辖市的条件为：一、首都；二、人口在百万以上；三、在政治经济上有特殊情形者。符合上述条件而为省政府所在地者，为省直辖。依据此规定，南京、上海、天津、青岛、汉口为院直辖市，北平、广州虽符合院直辖条件，但因其当时为省会所在地，故为省直辖。截止到1947年，行政院直辖市达9个，分别为南京、上海、北平、天津、青島、西安、重庆、哈尔滨、大连。
四、余论
纵观民国时期的地方行政建制及其演变的过程，我们从中可以发现以下几个特征：一、地方行政建制几经变更，总体上呈现出不稳定和欠连续的特点；二、地方行政建制中新旧、东西因素含混杂糅。虽有借鉴历代和国外地方建制的积极因素，但也受传统社会习惯势力和历史惯性的规制，始终没有总结制定出一套比较完备和行之有效的地方行政建制；三、地方行政建制与人存政举、人亡政息紧密相连。不同时期、不同政府的领导者大多推行新的地方行政建制，而当政府倒台或换马时，这些地方新建制又被后继者基本废除。四、地方行政建制的调整往往卷入中央与地方实力派的扞格抵牾之中。五、局部的地方建制调整体现了因地制宜、因俗治民的原则。
参考文献：
[1]顾颉刚、史念海：《中国疆域沿革史》，北京：商务印书馆，2015年。
[2]徐矛：《中华民国政治制度史》，上海人民出版社，1992年。
[3]白钢：《中国政治制度史》，天津人民出版社，2002年。
[4]周振鹤：《中国地方行政制度史》，上海人民出版社，2014年。
[5]沈乘龙：《中国现行政治制度》，正中书局，1946年。
[6]钱穆：《国史大纲》，北京：商务印书馆，2015年。
[7]李剑农：《中国近百年政治史》，北京：中华书局，2015年。
[8]贾逸君：《中华民国史》，长沙：岳麓书社，2011年。
[9]钱穆：《中国历代政治得失》，北京：九州出版社，2012年。
作者简介：王勇（1990—），男，汉族，湖北黄石人，云南民族大学人文学院硕士研究生，研究方向：中国近现代史。