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摘要：水环境资源在不同的经济背景、不同的技术条件下，其社会产品的公共性会发生变化，从而使同一产品兼具公共产品和私人产品属性，这就要求政府与市场分工合作提供。绍兴市县两级政府合资建立的世界最大的纺织印染污水集中处理工程，成功实现了政府与市场的和谐分工与合作。政府作用体现在：集约化区域治污机制的设定者、相关制度的安排者等；市场的功能表现在：投资主体的资本纽带联系、治污企业的市场化运行等。绍兴的污水治理不仅是城市污水治理的榜样，也揭示了相关公共环境的有效保护之道：多主体共同承担和协作完成，并说明环保市场化是建立环境友好型社会的必由之路。
关键词：政府；市场；产权；资本；区域合作
中图分类号：F120.2
文献标志码：A
文章编号：1673-291X(2007)10-0007-04
水环境资源是典型的“公地”，随着经济的发展，“悲剧”成为难以避免的现象。据统计，2005年我国城市污水排放量已达到400多亿立方米，其中绝大部分污水未经有效处理直接排入江湖之中[1]，水环境污染严重已成为城市可持续发展的重要制约因素。虽然市场化治污之路已形成共识，但现实中成功的案例却并不多见。始于1995年的绍兴污水处理系列工程，从根本上改善了纺织印染大市的污水隐患。其“政府主导、区域合作、多元投资、企业经营、市场运作”的路子很值得研究。
一、案例：世界最大的纺织印染污水集中处理工程
绍兴地处长江三角洲南翼，平原河道纵横，水网密布，是著名的江南水乡。改革开放以来，以纺织及相关产业为特色的乡镇企业异军突起，绍兴成为全国闻名的纺织大市。其中，位于全国百强县第九位的绍兴县又是纺织产业的重镇，其纺织业产值占全县生产总值的80%，该县的柯桥中国轻纺城已成为目前亚洲最大的轻纺专业市场，轻纺产品销售额占全国的1/3，名列全国10大专业批发市场第2位。伴随着纺织业的迅速发展，污染也成为越来越突出的问题。
(一)市场化治污机制的初步引入
绍兴污水问题最先采取点源治理，即每家企业在环保部门的监管下自己治理。但由于点多面广，导致“防不胜防、治不胜治”。后转化治污理念，改为集中治理，1984年开始筹建日处理污水5万吨的截污工程，计划对污水收集集中，统一治理排放，但由于政府包揽的2 500万元投资难以及时到位，使该工程历经8年，没有取得预期效果。
随着市场化改革的深入，绍兴开始尝试探索利用市场机制建设环保基础设施的路子。1995年，绍兴市成立了污水处理投资有限公司，进行城乡一体化的集污管网建设，投资6 500万元，资金由政府筹措、入网企业出资、银行贷款三部分组成，初步引入了市场化机制，从此走上了政府与市场和谐的治污之路。
(二)环境容量资源与排污权证买卖：绍兴县污水集中处理一期工程
绍兴县污水处理一期工程1996年建成，日处理纺织印染污水15万吨，接纳绍兴县73家排污企业的污水。工程总投资1.87亿元，除2 400万从银行贷款外，其余资金全部由排污企业负担。环境容量资源成为联系政府、纺织企业和污水处理厂之间的特殊商品，由政府负责核发“排污许可证”，并按股份制形式组建“官民合营”的绍兴县给排水管理处，专业营运“环境容量资源使用权”，各入网的排污企业，按核定的日排污量交纳一定的一次性入网费，并根据排污量按月交纳污水处理费；入网企业还可以进行“产权交易”，有偿出让“排污权”，保证“排污权”在总量控制范围内按效率进行流动[2]。县政府把给排水管理处的主管部门设定为环保局，以强化环境执法监督。污水处理费由物价部门在成本测定的基础上确定，并根据市场供求变化而变化，坚持旺季旺价，淡季淡价。工程运营两年，累计盈利3 000万元。
(三)跨行政区域的污水集中治理：市县合资共建水处理发展有限公司
在前期市县市场化治污成功试行的基础上，为避免市县两级在污水处理项目上的重复投资和实现两地污水水质互补(绍兴县印染污水和市区居民生活污水)，以降低处理成本。2000年，市里决定，投资5.2亿元，建设日处理能力30万吨的绍兴污水处理厂一期工程。由市县两级政府按4：6出资4 687万组建绍兴水处理发展有限公司，水处理发展有限公司作为污水处理的运作主体，实行市场化运作，对两地混合污水集中处理，达标排放。
除政府出资外，其余资金按照多元化、市场化的思路，从四个方面筹措：利用国家扶持环保基础设施的政策，争取国家补助资金；地方转贷国债；向日本海外协力银行争取协力基金贷款，；商业银行贷款。一期工程于2001年6月建成运行。同样的方法，2002年底，投资6.5亿元，日处理30万吨的二期工程建成投运，2007年投资8亿元日处理污水40万吨的三期工程正在建设之中。三期建成后绍兴污水达标处理可达到每日100万吨，将从根本上改善绍兴市区的水污染隐患。
在市本级的带动下，各县(市)也纷纷以市场化的手段建设污水处理厂，嵊州市、新昌县共同投资3亿元建成嵊新污水处理厂。目前，各市县污水处理厂全部运行良好。
污水处理厂的建成，与先期建成的饮水工程、污水收集管网系统相配套，使源水、供水、污水收集、污水处理与排放形成了一个完整体系，全市工业废水排放达标率达到100%。
绍兴水处理发展有限公司是目前世界上规模最大的区域性综合污水集中治理企业。服务涵盖绍兴市区和绍兴县两大行政区域，服务面积超过800平方公里。
(四)污水处理产业的循环经济化——兴建污泥焚烧发电厂
绍兴水处理发展有限公司全部三期污水处理工程，将使绍兴日处理污水达到100万吨，同时也日产污泥2000多吨(含水85%)。这些污泥如果堆积存放，一年需要占地200多亩土地，而且污泥中所含重金属等有害物质仍会渗到地下，影响地下水和地表水。2007年初，政府招商，中国节能投资公司下属的中国环境保护公司在绍兴投资5亿元兴建污泥焚烧发电厂[3]，预期9月建成投产，该工程是国内首座污泥焚烧发电大型示范项目，项目建成后可日焚烧污水处理沉淀的污泥1 500吨，焚烧处理生活垃圾1 600吨。该项目对污泥和垃圾混烧发电，可实现垃圾污泥燃尽率100%，外排烟气低于国家标准，每年可上网电量2.66亿千瓦时，相当于每年节省13万吨标准煤。项目建成后将享受资源综合利用上网电价的优惠政策。污泥供给企业(绍兴水处理发展有限公司)将采用负价卖给污泥焚烧发电厂，每吨80元。从而改变了原来污泥填埋造成的对水环境的第二次污染。
二、水环境的公共产品特性及其供给模式分析
一般认为，公共产品的严格定义是萨缪尔森给出的[4]，即纯公共产品是指每个人消费这种产品不会导致别人对该产品消费的减少。与私人产品相比较，纯公共产品具有两个基本特征：非竞争性和非排他性。非竞争性是指某个人对公共产品的消费不排斥和妨碍他人同时享用，也不会因此减少他人消费该种公共产品的数量或质量。非排他性是指在技术上无法将那些不愿为消费行为付费的人排除在某种公共产品的受益范围之外，或者在技术上可以排他，但排他的成本很高，以致在经济上不可行。私人产品则兼具有竞争性和排他性。
在现实生活中，同时具备非竞争性和非排他性的纯公共产品不多见，更为普遍的是介于私人产品与公共产品之间的混合产品。即具有非竞争性但又具有非排他性的公共产品和劳务，以及具有竞争性但又具有非排他性的公共资源。
某种产品属于纯公共产品、准公共产品还是私人产品并不是一成不变的，在不同的区域、不同的经济背景、不同的技术条件下，甚至不同的人文环境下，社会产品的公共性会发生变化。就水环境资源来说，这里存在着四个判断。
第一，排污企业不在园区、分散的情况下，或未建立统一管理网的情况下，因监管成本或排除其使用水环境资源(比如排污)的成本很高，就属于准公共产品。
第二，当企业比较集中，并且建立了统一的管网，监督成本降低后，水环境资源就具有私人产品性质。即能做到要使用就要缴费，并且可以根据使用的量和质(浓度)按供求规律决定收费多少时它就变成了私人产品。
第三，建立统一管网。不允许随便排污后，当水环境资源作为观赏为生活在某一区域的人们提供生态保障充当“肺”功能时，具有纯公共产品属性，属于区域纯公共产品，为每个人服务，不需要直接付费，并且边际分配成本为零；当它作为污水“容器”使用时，它就具有私人产品属性。
第四，同一资源的两种用途与水环境的两种产品属性是相关的，如果作为排污用途的私人产品属性不显著，即执行不力，其作为生态保障的公共产品性能就会降低。
由以上判断可以得出以下几个结论：第一，作为生态功能的公共产品应由政府提供；第二，作为排污功能的私人产品可以由私人提供。
这样，同一产品在一定的经济技术条件下就具有两个属性和两个供给者。如何使两个供给者合理分工形成有效供给，使公共产品能够转化为私人产品，以避免过度使用产生“悲剧”，再使私人产品最终能转化为有效的公共产品(不影响生态功能的公共产品)就成为一个重要的问题，这就需要政府与市场的分工与合作。
三、绍兴污水处理中政府与企业合作模式分析
绍兴污水处理中，政府与企业的合作模式为：政府参股+政府制度安排+企业市场化运作。政府在市场失灵的地方都起到了恰当的作用，在市场能够发挥好作用的领域都充分利用市场的功能。
绍兴污水处理中政府的角色主要体现在以下几个方面。
1.合理的政府结构的设定者。在通常情况下，区域环境保护的执法职能属环保局，而污水治理工程由建设城管部门主管，存在管理和执法“两张皮”现象。绍兴县人民政府确定，作为专业运营环境容量资源这一特殊商品的特殊企业(给排水管理处)由环保局主管，解决了管理和执法“两张皮”问题。通过环保局强化环境执法监督，保证了污水治理工程的建设和运行。
2.行为认知的领导者。在转型时期政府对污水处理如何看待和定调对污水治理的效果起着重要作用。为搞好污水治理，市县政府多次组织各级领导班子学习可持续发展观，提升对人口、环境和资源的认识，在市委党校专门组织了“转变经济增长方式”的专题研修班，把“还民绿水”作为各级领导不可动摇的行动目标。
3.集约化区域治污机制设定者。污染点源治理投资大、运行成本高，而且分散的治污设施难以发挥规模效应。市场化治污的一个基本要求就是规模化和集约化，绍兴打破市县行政区划限制，把绍兴县和市区的污水纳入统一的管网，再由市、县合建的污水处理厂集中处理。规模化、集约化的污水收集和处理系统大大降低了运行成本，一些原先没有进入集中管网的企业纷纷要求进入，一些外地企业也因为看好绍兴良好的供排水设施前来落户。
4.工程建设组织者和资金支持者。比如，市县合建一期污水处理工程，总投资5.2亿元，市县两级政府仅出资4 687万元，大多通过国债和银行借款解决，地方政府起到了建设组织者、少量资金支持者和大量资金来源的制度创新者。在污水收集系统建设方面，政府作为资金支持者的角色相对突出，1985—2003年，近20年间，绍兴县和绍兴市政府共计投资10 亿元，体现了政府在基础管网设施建设方面的角色到位。
5.第三方仲裁者和行政执法者。政府作为第三方仲裁者和行政执法者的作用，从根本上确立了排污和治污企业之间、排污企业之间，以及政府与排污企业之间的良性关系。具体体现在四个方面。一是通过各排污企业申报排污容量，由政府核定“环境容量指标”；二是通过核发“排污许可证”来界定环境容量资源；三是整顿企业内部的排污系统，企业必须将所有排污口接入集中治理工程的管网，不准另设排污口；四是在企业污水接入口安装流量计，使“排污许可证”中“量”的许可得到有效落实。
6.相关制度的安排者。主要体现在四个方面。第一，明确投资主体，建立市场化、多元化的投入机制。绍兴市成立了水务集团，并把它和绍兴县的环保发展有限公司一起作为绍兴污水处理厂的投资主体，具体筹措投资资金。在污水收集系统建设中，纳入排污管网的排污企业也作为投资主体，出资企业享有相应的进网使用权。明确企业的投资主体地位，为建立多元化投入机制提供了前提和基础，从而有效解决了环保基础设施中“钱从哪里来”的问题。第二，确定“谁污染，谁付费”，“补偿成本，保本微利”的污水处理收费原则。由物价部门测算出绍兴市污水处理成本，在成本测算的基础上，按照企业排污量和浓度，制订出污水治理收费的基本标准。第三，确立排污权的初始分配制度和流转制度。政府通过核发“排污许可证”，对“环境容量资源”的使用权进行产权界定，使入网的排污企业可以进行产权交易。第四，污水处理产业循环经济化的推动者。市环保局主动与国家环保总公司联系污泥焚烧发电工程的兴建，并从制度上给予优惠政策，促进环保产业的可持续发展和向循环经济化方向发展。
市场在污水处理中的作用体现在以下几个方面。
1.资本成为投资主体的纽带。巨大的污水处理工程，投资量大、投资主体多，联系和规范各主体行为的不是行政权力，而是资本，这就使每个主体从关心各自利益角度关心公司发展，使激励机制内在化，既降低了激励成本，又使激励有效化，既有利于实现经济效益，又有利于实现社会效益。
2.运行机制市场化。鉴于绍兴污水水质特殊化(一是工业污水比例较高，达到90%，印染废水又占工业废水的90%；二是进水水质浓度高，其进水COD达到1500mg/L以上，PH值达到9-11)，处理难度较大。水发展有限公司利用市场机制采取了按质论价收取污水处理费，将污水按浓度高低分为四类收取不同费用。
3.公司的成本化管理。公司进行独立核算，自负盈亏，全流程成本分析与控制。通过对污水处理运行各环节各工艺段全流程成本监控，定时记录电耗、药耗等数据，找出影响成本变动的主要因素，有针对性地及时控制以实现有效降低运行成本。
4.排污权商品化及其交易的市场化。排污权作为商品对各排污企业限量供给，各排污企业通过市场竞争获得一定量的排污权，节省下的余额或不足部分可以在市场上自由买卖，这样既有利于促进排污企业进行技术创新，降低污染，也有利于政府职能的转变——从直接治污者变为排污权交易市场的管理者。
综上所述，绍兴污水处理模式，既有效克服了市场失灵，又有效避免了政府失灵，既实现了经济效益，又实现了社会效益。市县合建污水处理厂，避免了重复投资，实现了社会资源的优化配置，由于两地污水的互补性，有效降低了污水处理成本，最大限度地减轻了排污企业和社会的治污负担。
四、结论
从绍兴污水处理中政府与市场的和谐，可以得出以下几个简要结论。
1.绍兴的污水治理不仅是城市污水治理的榜样，也说明了相关公共环境的有效保护之道：多主体共同承担和协作完成。
2.环保市场化是建立环境友好型社会的必由之路。环保市场化包括三个方面的内容[5]：(1)产业化。即把环保作为存在竞争的产业来经营；(2)企业化。即用现代企业制度来塑造从事环境保护的企业；(3)融资市场化。国家提供的环保资金远远不能满足社会对环保的需求，通过现代资本市场为环保提供持续的资金支持是一种趋势。
3.环保市场化的前提是产权清晰。产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及其使用引起的人们之间相互认可的行为关系[6]。产权清晰可以解决市场交易中的外部性问题，有效避免“公地悲剧”；产权清晰可以建立有效的激励与约束机制，使外部性问题内在化。
4.政府在环境保护方面可以发挥市场替代不了的作用。制度供给(包括法律法规和具体的制度安排)、资金提供、活动过程的发动和组织等市场失灵的领域，政府可以发挥有效的作用。
五、进一步思考的问题
1.排污权交易市场失灵的可能[7]。一方面，技术的进步使排污成本降低，企业现在高价买入的排污权将来有存在贬值的可能性；另一方面，随着总量控制的趋严，减排边际成本上升，排污权亦存在增值的可能，这种交易双方期望值的差可能导致排污权交易市场的不活跃。政府管理部门应该建立相应的激励机制，提高排污权交易的市场化水平，对积极减排、积极出售排污权的企业从资金、税收、技术等方面予以支持，甚至可以采取收购排污权的方法，强化企业治理污染的积极性。同时还应建立相关的信息网系统，提供市场服务信息，降低排污权的交易费用。
2.绍兴污水处理的另外一种效应。随着绍兴污水处理工程的建立和完善，其他地区污染较严重的企业迁入也开始增加，一方面加大了污水处理的供求不平衡矛盾，另一方面也加大了绍兴产业结构调整和升级的难度。
3.污水处理企业垄断性与环境保护产业化的矛盾。环境保护最有效的途径是市场化，而产业化是市场化的集中体现，这就要求把环保产业当作竞争性企业来经营，只有竞争才能提高效率。但是，目前绍兴水发展有限公司是一个垄断性的国有企业，虽然从目前看，具有规模经济效益的优势，但其固有的垄断性可能带来低效，治污者、排污者、政府部门在利益博弈中如何才能实现“共赢”?还值得关注。
参考文献：
[1] 李伟，姚微之.城市污水处理市场化模式[J].资本市场，2006，(3).
[2] 班健.盘活环境容量资源，绍兴污水处理能赚钱[N].中国环境报，1998-10-27.
[3] 江南，梁孟伟，浙江绍兴：污泥发电 垃圾供热[N].人民日报华东新闻，2006-01-09.
[4] Samuelson，P.A，1954，The Pure Theory of Public Expenditure，Review of Economics and Statistics，November.
[5] 卢现祥.论我国环境保护市场化中的产权问题[J].中州学刊，2002，(1).
[6] E.G.费吕博腾，等.产权：近期一个文献综述[A].财产权利与制度变迁[M].上海：上海三联书店，1994.
[7] 邓莉，梅洪常.产权制度变革与污染权的市场化分配[J].商业经济，2006，(4).
[责任编辑 冯胜利]
关键词：政府；市场；产权；资本；区域合作
中图分类号：F120.2
文献标志码：A
文章编号：1673-291X(2007)10-0007-04
水环境资源是典型的“公地”，随着经济的发展，“悲剧”成为难以避免的现象。据统计，2005年我国城市污水排放量已达到400多亿立方米，其中绝大部分污水未经有效处理直接排入江湖之中[1]，水环境污染严重已成为城市可持续发展的重要制约因素。虽然市场化治污之路已形成共识，但现实中成功的案例却并不多见。始于1995年的绍兴污水处理系列工程，从根本上改善了纺织印染大市的污水隐患。其“政府主导、区域合作、多元投资、企业经营、市场运作”的路子很值得研究。
一、案例：世界最大的纺织印染污水集中处理工程
绍兴地处长江三角洲南翼，平原河道纵横，水网密布，是著名的江南水乡。改革开放以来，以纺织及相关产业为特色的乡镇企业异军突起，绍兴成为全国闻名的纺织大市。其中，位于全国百强县第九位的绍兴县又是纺织产业的重镇，其纺织业产值占全县生产总值的80%，该县的柯桥中国轻纺城已成为目前亚洲最大的轻纺专业市场，轻纺产品销售额占全国的1/3，名列全国10大专业批发市场第2位。伴随着纺织业的迅速发展，污染也成为越来越突出的问题。
(一)市场化治污机制的初步引入
绍兴污水问题最先采取点源治理，即每家企业在环保部门的监管下自己治理。但由于点多面广，导致“防不胜防、治不胜治”。后转化治污理念，改为集中治理，1984年开始筹建日处理污水5万吨的截污工程，计划对污水收集集中，统一治理排放，但由于政府包揽的2 500万元投资难以及时到位，使该工程历经8年，没有取得预期效果。
随着市场化改革的深入，绍兴开始尝试探索利用市场机制建设环保基础设施的路子。1995年，绍兴市成立了污水处理投资有限公司，进行城乡一体化的集污管网建设，投资6 500万元，资金由政府筹措、入网企业出资、银行贷款三部分组成，初步引入了市场化机制，从此走上了政府与市场和谐的治污之路。
(二)环境容量资源与排污权证买卖：绍兴县污水集中处理一期工程
绍兴县污水处理一期工程1996年建成，日处理纺织印染污水15万吨，接纳绍兴县73家排污企业的污水。工程总投资1.87亿元，除2 400万从银行贷款外，其余资金全部由排污企业负担。环境容量资源成为联系政府、纺织企业和污水处理厂之间的特殊商品，由政府负责核发“排污许可证”，并按股份制形式组建“官民合营”的绍兴县给排水管理处，专业营运“环境容量资源使用权”，各入网的排污企业，按核定的日排污量交纳一定的一次性入网费，并根据排污量按月交纳污水处理费；入网企业还可以进行“产权交易”，有偿出让“排污权”，保证“排污权”在总量控制范围内按效率进行流动[2]。县政府把给排水管理处的主管部门设定为环保局，以强化环境执法监督。污水处理费由物价部门在成本测定的基础上确定，并根据市场供求变化而变化，坚持旺季旺价，淡季淡价。工程运营两年，累计盈利3 000万元。
(三)跨行政区域的污水集中治理：市县合资共建水处理发展有限公司
在前期市县市场化治污成功试行的基础上，为避免市县两级在污水处理项目上的重复投资和实现两地污水水质互补(绍兴县印染污水和市区居民生活污水)，以降低处理成本。2000年，市里决定，投资5.2亿元，建设日处理能力30万吨的绍兴污水处理厂一期工程。由市县两级政府按4：6出资4 687万组建绍兴水处理发展有限公司，水处理发展有限公司作为污水处理的运作主体，实行市场化运作，对两地混合污水集中处理，达标排放。
除政府出资外，其余资金按照多元化、市场化的思路，从四个方面筹措：利用国家扶持环保基础设施的政策，争取国家补助资金；地方转贷国债；向日本海外协力银行争取协力基金贷款，；商业银行贷款。一期工程于2001年6月建成运行。同样的方法，2002年底，投资6.5亿元，日处理30万吨的二期工程建成投运，2007年投资8亿元日处理污水40万吨的三期工程正在建设之中。三期建成后绍兴污水达标处理可达到每日100万吨，将从根本上改善绍兴市区的水污染隐患。
在市本级的带动下，各县(市)也纷纷以市场化的手段建设污水处理厂，嵊州市、新昌县共同投资3亿元建成嵊新污水处理厂。目前，各市县污水处理厂全部运行良好。
污水处理厂的建成，与先期建成的饮水工程、污水收集管网系统相配套，使源水、供水、污水收集、污水处理与排放形成了一个完整体系，全市工业废水排放达标率达到100%。
绍兴水处理发展有限公司是目前世界上规模最大的区域性综合污水集中治理企业。服务涵盖绍兴市区和绍兴县两大行政区域，服务面积超过800平方公里。
(四)污水处理产业的循环经济化——兴建污泥焚烧发电厂
绍兴水处理发展有限公司全部三期污水处理工程，将使绍兴日处理污水达到100万吨，同时也日产污泥2000多吨(含水85%)。这些污泥如果堆积存放，一年需要占地200多亩土地，而且污泥中所含重金属等有害物质仍会渗到地下，影响地下水和地表水。2007年初，政府招商，中国节能投资公司下属的中国环境保护公司在绍兴投资5亿元兴建污泥焚烧发电厂[3]，预期9月建成投产，该工程是国内首座污泥焚烧发电大型示范项目，项目建成后可日焚烧污水处理沉淀的污泥1 500吨，焚烧处理生活垃圾1 600吨。该项目对污泥和垃圾混烧发电，可实现垃圾污泥燃尽率100%，外排烟气低于国家标准，每年可上网电量2.66亿千瓦时，相当于每年节省13万吨标准煤。项目建成后将享受资源综合利用上网电价的优惠政策。污泥供给企业(绍兴水处理发展有限公司)将采用负价卖给污泥焚烧发电厂，每吨80元。从而改变了原来污泥填埋造成的对水环境的第二次污染。
二、水环境的公共产品特性及其供给模式分析
一般认为，公共产品的严格定义是萨缪尔森给出的[4]，即纯公共产品是指每个人消费这种产品不会导致别人对该产品消费的减少。与私人产品相比较，纯公共产品具有两个基本特征：非竞争性和非排他性。非竞争性是指某个人对公共产品的消费不排斥和妨碍他人同时享用，也不会因此减少他人消费该种公共产品的数量或质量。非排他性是指在技术上无法将那些不愿为消费行为付费的人排除在某种公共产品的受益范围之外，或者在技术上可以排他，但排他的成本很高，以致在经济上不可行。私人产品则兼具有竞争性和排他性。
在现实生活中，同时具备非竞争性和非排他性的纯公共产品不多见，更为普遍的是介于私人产品与公共产品之间的混合产品。即具有非竞争性但又具有非排他性的公共产品和劳务，以及具有竞争性但又具有非排他性的公共资源。
某种产品属于纯公共产品、准公共产品还是私人产品并不是一成不变的，在不同的区域、不同的经济背景、不同的技术条件下，甚至不同的人文环境下，社会产品的公共性会发生变化。就水环境资源来说，这里存在着四个判断。
第一，排污企业不在园区、分散的情况下，或未建立统一管理网的情况下，因监管成本或排除其使用水环境资源(比如排污)的成本很高，就属于准公共产品。
第二，当企业比较集中，并且建立了统一的管网，监督成本降低后，水环境资源就具有私人产品性质。即能做到要使用就要缴费，并且可以根据使用的量和质(浓度)按供求规律决定收费多少时它就变成了私人产品。
第三，建立统一管网。不允许随便排污后，当水环境资源作为观赏为生活在某一区域的人们提供生态保障充当“肺”功能时，具有纯公共产品属性，属于区域纯公共产品，为每个人服务，不需要直接付费，并且边际分配成本为零；当它作为污水“容器”使用时，它就具有私人产品属性。
第四，同一资源的两种用途与水环境的两种产品属性是相关的，如果作为排污用途的私人产品属性不显著，即执行不力，其作为生态保障的公共产品性能就会降低。
由以上判断可以得出以下几个结论：第一，作为生态功能的公共产品应由政府提供；第二，作为排污功能的私人产品可以由私人提供。
这样，同一产品在一定的经济技术条件下就具有两个属性和两个供给者。如何使两个供给者合理分工形成有效供给，使公共产品能够转化为私人产品，以避免过度使用产生“悲剧”，再使私人产品最终能转化为有效的公共产品(不影响生态功能的公共产品)就成为一个重要的问题，这就需要政府与市场的分工与合作。
三、绍兴污水处理中政府与企业合作模式分析
绍兴污水处理中，政府与企业的合作模式为：政府参股+政府制度安排+企业市场化运作。政府在市场失灵的地方都起到了恰当的作用，在市场能够发挥好作用的领域都充分利用市场的功能。
绍兴污水处理中政府的角色主要体现在以下几个方面。
1.合理的政府结构的设定者。在通常情况下，区域环境保护的执法职能属环保局，而污水治理工程由建设城管部门主管，存在管理和执法“两张皮”现象。绍兴县人民政府确定，作为专业运营环境容量资源这一特殊商品的特殊企业(给排水管理处)由环保局主管，解决了管理和执法“两张皮”问题。通过环保局强化环境执法监督，保证了污水治理工程的建设和运行。
2.行为认知的领导者。在转型时期政府对污水处理如何看待和定调对污水治理的效果起着重要作用。为搞好污水治理，市县政府多次组织各级领导班子学习可持续发展观，提升对人口、环境和资源的认识，在市委党校专门组织了“转变经济增长方式”的专题研修班，把“还民绿水”作为各级领导不可动摇的行动目标。
3.集约化区域治污机制设定者。污染点源治理投资大、运行成本高，而且分散的治污设施难以发挥规模效应。市场化治污的一个基本要求就是规模化和集约化，绍兴打破市县行政区划限制，把绍兴县和市区的污水纳入统一的管网，再由市、县合建的污水处理厂集中处理。规模化、集约化的污水收集和处理系统大大降低了运行成本，一些原先没有进入集中管网的企业纷纷要求进入，一些外地企业也因为看好绍兴良好的供排水设施前来落户。
4.工程建设组织者和资金支持者。比如，市县合建一期污水处理工程，总投资5.2亿元，市县两级政府仅出资4 687万元，大多通过国债和银行借款解决，地方政府起到了建设组织者、少量资金支持者和大量资金来源的制度创新者。在污水收集系统建设方面，政府作为资金支持者的角色相对突出，1985—2003年，近20年间，绍兴县和绍兴市政府共计投资10 亿元，体现了政府在基础管网设施建设方面的角色到位。
5.第三方仲裁者和行政执法者。政府作为第三方仲裁者和行政执法者的作用，从根本上确立了排污和治污企业之间、排污企业之间，以及政府与排污企业之间的良性关系。具体体现在四个方面。一是通过各排污企业申报排污容量，由政府核定“环境容量指标”；二是通过核发“排污许可证”来界定环境容量资源；三是整顿企业内部的排污系统，企业必须将所有排污口接入集中治理工程的管网，不准另设排污口；四是在企业污水接入口安装流量计，使“排污许可证”中“量”的许可得到有效落实。
6.相关制度的安排者。主要体现在四个方面。第一，明确投资主体，建立市场化、多元化的投入机制。绍兴市成立了水务集团，并把它和绍兴县的环保发展有限公司一起作为绍兴污水处理厂的投资主体，具体筹措投资资金。在污水收集系统建设中，纳入排污管网的排污企业也作为投资主体，出资企业享有相应的进网使用权。明确企业的投资主体地位，为建立多元化投入机制提供了前提和基础，从而有效解决了环保基础设施中“钱从哪里来”的问题。第二，确定“谁污染，谁付费”，“补偿成本，保本微利”的污水处理收费原则。由物价部门测算出绍兴市污水处理成本，在成本测算的基础上，按照企业排污量和浓度，制订出污水治理收费的基本标准。第三，确立排污权的初始分配制度和流转制度。政府通过核发“排污许可证”，对“环境容量资源”的使用权进行产权界定，使入网的排污企业可以进行产权交易。第四，污水处理产业循环经济化的推动者。市环保局主动与国家环保总公司联系污泥焚烧发电工程的兴建，并从制度上给予优惠政策，促进环保产业的可持续发展和向循环经济化方向发展。
市场在污水处理中的作用体现在以下几个方面。
1.资本成为投资主体的纽带。巨大的污水处理工程，投资量大、投资主体多，联系和规范各主体行为的不是行政权力，而是资本，这就使每个主体从关心各自利益角度关心公司发展，使激励机制内在化，既降低了激励成本，又使激励有效化，既有利于实现经济效益，又有利于实现社会效益。
2.运行机制市场化。鉴于绍兴污水水质特殊化(一是工业污水比例较高，达到90%，印染废水又占工业废水的90%；二是进水水质浓度高，其进水COD达到1500mg/L以上，PH值达到9-11)，处理难度较大。水发展有限公司利用市场机制采取了按质论价收取污水处理费，将污水按浓度高低分为四类收取不同费用。
3.公司的成本化管理。公司进行独立核算，自负盈亏，全流程成本分析与控制。通过对污水处理运行各环节各工艺段全流程成本监控，定时记录电耗、药耗等数据，找出影响成本变动的主要因素，有针对性地及时控制以实现有效降低运行成本。
4.排污权商品化及其交易的市场化。排污权作为商品对各排污企业限量供给，各排污企业通过市场竞争获得一定量的排污权，节省下的余额或不足部分可以在市场上自由买卖，这样既有利于促进排污企业进行技术创新，降低污染，也有利于政府职能的转变——从直接治污者变为排污权交易市场的管理者。
综上所述，绍兴污水处理模式，既有效克服了市场失灵，又有效避免了政府失灵，既实现了经济效益，又实现了社会效益。市县合建污水处理厂，避免了重复投资，实现了社会资源的优化配置，由于两地污水的互补性，有效降低了污水处理成本，最大限度地减轻了排污企业和社会的治污负担。
四、结论
从绍兴污水处理中政府与市场的和谐，可以得出以下几个简要结论。
1.绍兴的污水治理不仅是城市污水治理的榜样，也说明了相关公共环境的有效保护之道：多主体共同承担和协作完成。
2.环保市场化是建立环境友好型社会的必由之路。环保市场化包括三个方面的内容[5]：(1)产业化。即把环保作为存在竞争的产业来经营；(2)企业化。即用现代企业制度来塑造从事环境保护的企业；(3)融资市场化。国家提供的环保资金远远不能满足社会对环保的需求，通过现代资本市场为环保提供持续的资金支持是一种趋势。
3.环保市场化的前提是产权清晰。产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及其使用引起的人们之间相互认可的行为关系[6]。产权清晰可以解决市场交易中的外部性问题，有效避免“公地悲剧”；产权清晰可以建立有效的激励与约束机制，使外部性问题内在化。
4.政府在环境保护方面可以发挥市场替代不了的作用。制度供给(包括法律法规和具体的制度安排)、资金提供、活动过程的发动和组织等市场失灵的领域，政府可以发挥有效的作用。
五、进一步思考的问题
1.排污权交易市场失灵的可能[7]。一方面，技术的进步使排污成本降低，企业现在高价买入的排污权将来有存在贬值的可能性；另一方面，随着总量控制的趋严，减排边际成本上升，排污权亦存在增值的可能，这种交易双方期望值的差可能导致排污权交易市场的不活跃。政府管理部门应该建立相应的激励机制，提高排污权交易的市场化水平，对积极减排、积极出售排污权的企业从资金、税收、技术等方面予以支持，甚至可以采取收购排污权的方法，强化企业治理污染的积极性。同时还应建立相关的信息网系统，提供市场服务信息，降低排污权的交易费用。
2.绍兴污水处理的另外一种效应。随着绍兴污水处理工程的建立和完善，其他地区污染较严重的企业迁入也开始增加，一方面加大了污水处理的供求不平衡矛盾，另一方面也加大了绍兴产业结构调整和升级的难度。
3.污水处理企业垄断性与环境保护产业化的矛盾。环境保护最有效的途径是市场化，而产业化是市场化的集中体现，这就要求把环保产业当作竞争性企业来经营，只有竞争才能提高效率。但是，目前绍兴水发展有限公司是一个垄断性的国有企业，虽然从目前看，具有规模经济效益的优势，但其固有的垄断性可能带来低效，治污者、排污者、政府部门在利益博弈中如何才能实现“共赢”?还值得关注。
参考文献：
[1] 李伟，姚微之.城市污水处理市场化模式[J].资本市场，2006，(3).
[2] 班健.盘活环境容量资源，绍兴污水处理能赚钱[N].中国环境报，1998-10-27.
[3] 江南，梁孟伟，浙江绍兴：污泥发电 垃圾供热[N].人民日报华东新闻，2006-01-09.
[4] Samuelson，P.A，1954，The Pure Theory of Public Expenditure，Review of Economics and Statistics，November.
[5] 卢现祥.论我国环境保护市场化中的产权问题[J].中州学刊，2002，(1).
[6] E.G.费吕博腾，等.产权：近期一个文献综述[A].财产权利与制度变迁[M].上海：上海三联书店，1994.
[7] 邓莉，梅洪常.产权制度变革与污染权的市场化分配[J].商业经济，2006，(4).
[责任编辑 冯胜利]